Raad van State geeft voor­lich­ting over fa­cul­ta­tie­ve pro­to­col­len bij VN-verdrag Handicap

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op verzoek van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een zogenoemde voorlichting gegeven over de facultatieve protocollen bij het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (VN-verdrag Handicap), het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) en het Internationaal Verdrag inzake de economische, sociale en culturele rechten (IVESCR). De Afdeling advisering heeft deze voorlichting op 29 juni 2022 vastgesteld. De voorlichting is op 4 juli 2022 openbaar gemaakt en gepubliceerd op de website van de Raad van State.

Foto door Gerd Altmann via Pixabay

Verzoek om voorlichting
Het Koninkrijk der Nederlanden is verdragspartij bij het IVESCR, het IVRK en het VN-verdrag Handicap. Bij deze verdragen zijn facultatieve protocollen tot stand gekomen die een aantal aanvullende toezichthoudende mechanismen introduceert, waaronder een individueel klachtrecht. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft het Facultatief Protocol bij het IVESCR in 2009 ondertekend, maar (nog) niet geratificeerd. Het Derde Facultatief Protocol bij het IVRK en het Facultatief Protocol bij het VN-verdrag Handicap zijn op dit moment (nog) niet door het Koninkrijk der Nederlanden ondertekend. De regering vindt het van belang om een zorgvuldige beslissing te nemen over ondertekening en/of ratificatie van deze facultatieve protocollen. Daarom wil zij meer inzicht krijgen in de mogelijke juridische en financiële gevolgen daarvan. Daarom vraagt zij de Afdeling advisering om voorlichting. Voordat zij tot beantwoording van de vragen uit het verzoek om voorlichting overgaat, schetst de Afdeling advisering ook de achtergrond van het verzoek en de nationale en internationale context waarin de mogelijke gevolgen van de facultatieve protocollen moeten worden bezien.

Klassieke en sociale grondrechten
Het IVESCR, het IVRK en het VN-verdrag Handicap bevatten alle drie een combinatie van burgerlijke en politieke rechten (de zogenoemde klassieke grondrechten) en economische, sociale en culturele rechten (kortweg sociale rechten genoemd). In tegenstelling tot klassieke grondrechten, bevatten deze sociale rechten vaak instructienormen voor de staat om passende maatregelen te nemen om deze rechten te verwezenlijken. De staat heeft daarbij een ruime beleidsvrijheid, waarbij onder andere rekening wordt gehouden met de (financiële) middelen van de staat. Vanwege deze beleidsvrijheid is de inroepbaarheid en afdwingbaarheid van sociale rechten voor de nationale rechter niet vanzelfsprekend.

Toezicht op naleving mensenrechtenverdragen
Voor de uitvoering en naleving van de verplichtingen uit het IVESCR, het IVRK en het VN-verdrag Handicap zijn staten in de eerste plaats zelf verantwoordelijk. Het is vanwege het belang van democratische legitimatie primair aan de wetgever om de beleidsvrijheid die de verdragen bieden in te vullen. Daarbij moet de wetgever verschillende belangen afwegen en hierover transparant verantwoording afleggen bij de totstandkoming van wetgeving. Pas daarna is een toezichthoudende rol voor de rechter weggelegd. Bij sociale rechten moet de rechter zich met het oog op de constitutionele verhoudingen wel terughoudend opstellen. De verdragen zelf voorzien in toezicht op de naleving door internationale comités. Op dit moment kunnen deze toezichthoudende comités op basis van het IVESCR, het IVRK en het VN-verdrag Handicap meer algemene oordelen richten tot het Koninkrijk in de vorm van general comments en concluding observations. Ook zonder ratificatie van de facultatieve protocollen spelen de oordelen van de toezichthoudende comités dus al een rol bij de interpretatie, toepassing en toezicht op de naleving van de rechten van de mens zoals opgenomen in de verdragen. De facultatieve protocollen introduceren onder meer een individueel klachtrecht. Dat kan leiden tot een niet-bindend oordeel van een toezichthoudend comité in een individueel geval. In die zin bieden de facultatieve protocollen een betekenisvolle verruiming van het internationale toezicht op de naleving van de verdragen.

Doorwerking in nationale rechtsorde
De rechten uit internationale mensenrechtenverdragen, waaronder soms ook sociale rechten, werken op verschillende manieren door in de nationale rechtsorde. Zo worden die rechten door de niet-bindende oordelen van toezichthoudende comités verder ingekaderd en geconcretiseerd. Daardoor zou het voor de nationale rechter eenvoudiger kunnen worden om nationale regelgeving in lijn met de verdragen uit te leggen. Ook zou de nationale rechter sociale rechten uit de verdragen mogelijk eerder als rechtstreeks werkend kunnen aanmerken. Dat zou betekenen dat de nationale rechter vaker dan voorheen bereid zal zijn om in individuele gevallen aan sociale rechten te toetsen. Ratificatie van de facultatieve protocollen bij het IVESCR, het IVRK en het VN-verdrag Handicap zou deze ontwikkelingen verder kunnen versterken. Wel moet worden voorkomen dat daarmee de taak om sociale rechten in te vullen, verschuift van de wetgever en het bestuur naar de rechter. Tegelijkertijd is de Nederlandse rechter tot nu toe terughoudend met het toekennen van rechtstreekse werking aan sociale rechten. Dat is ook niet zonder reden. Het is eerst en vooral aan de wetgever en het bestuur om zich bij de goedkeuring van verdragen uit te spreken over de rechtstreekse werking van verdragsbepalingen en invulling te geven aan de beleidsvrijheid die bij sociale rechten bestaat.

Gevolgen voor wetgeving en beleid
Hoewel de oordelen van de toezichthoudende comités niet-bindend zijn, kunnen zij aanleiding geven om nationale wetgeving en/of beleid aan te passen. Ook financiële gevolgen in meer of mindere mate kunnen niet worden uitgesloten. Een betrouwbare voorspelling van de (financiële) gevolgen voor de staat is echter niet eenvoudig te geven. Wel zou een consciëntieuze en transparante implementatie van de verdragsverplichtingen uit het IVESCR, het IVRK en het VN-verdrag Handicap ertoe kunnen leiden dat de gevolgen van de zienswijzen van de toezichthoudende comités beperkt(er) zijn.

Besluitvorming over ondertekening en/of ratificatie
Vanwege hun inhoudelijke overeenkomsten is het goed denkbaar dat de besluitvorming over ondertekening en/of ratificatie van de facultatieve protocollen bij het IVESCR, IVRK en VN-verdrag Handicap in samenhang plaatsvindt. Dat is echter geen verplichting. Het is daarom ook voor te stellen dat voorrang wordt gegeven aan de besluitvorming over één van de facultatieve protocollen.

Lees hier de volledige tekst van de voorlichting van de Afdeling advisering.

Meer lezen over het VN-verdrag Handicap? Neem via onderstaande knop een voordelig abonnement op Support Magazine!

(Bron: Raad van State)

Geef een reactie